Confronto al Circolo dei lettori di Torino, 9 dicembre 2024. La ministra Alberti Casellati: «La nostra Costituzione è nata da una paura». Il giurista Zagrebelsky: «Se il governo Meloni è stabile perché cambiarla? Minerebbe l’autonomia dei parlamentari».

Premierato, pro e contro
(“È il futuro”. “No, spacca il Paese”)
di Francesco Rigatelli
(pubblicato su lastampa.it il 10 dicembre 2024)

«Se il governo Meloni è stabile allora perché dobbiamo cambiare la Costituzione?».
«Per rendere un sistema istituzionale quello che oggi è un risultato della politica».
Basta questo scambio tra il costituzionalista Gustavo Zagrebelsky e la ministra per le Riforme istituzionali e la Semplificazione normativa, Elisabetta Alberti Casellati, per sintetizzare il loro dibattito sul premierato ieri sera al Circolo dei lettori di Torino, moderato dal direttore de La Stampa Andrea Malaguti e introdotto dal presidente del Piemonte Alberto Cirio, che «da ex allievo del professore con voto 28, il mio primo esame universitario», sottolinea di aver promosso l’incontro «per sedersi ad ascoltare da chi ne sa di più e perché essere disponibili a cambiare idea è sintomo di intelligenza».

Alla fine dell’incontro ovviamente nessuno cambia opinione. Chiosa Zagrebelsky: «Se nella legge elettorale che accompagnerà la riforma non torneranno le preferenze avremo un premier che deciderà i suoi parlamentari sulla base della fedeltà. Vorrei fare uno sforzo per dare ragione alla ministra, ma è più forte di me: proprio non ce la faccio». Con un divertente siparietto sul come definirla: «Già che è ministra della Semplificazione decida una volta per tutte come devo chiamarla, perché sono in imbarazzo: ministra o ministro?». Al che, lei, a denti stretti: «Ministra è cacofonico, per cui ministro, che è una funzione e un ruolo». Conclude lui: «Allora, signora ministro».

La riforma delle riforme
Casellati parte dalla motivazione dietro la riforma: «In 76 anni ci sono stati 68 governi della durata media di meno di due anni. Ci serve maggiore stabilità per aumentare la nostra credibilità internazionale e di conseguenza l’attrattività di investimenti, la possibilità di programmazione per cittadini e imprese e lo sviluppo economico. Per questo è la riforma delle riforme. Secondo uno studio gli ultimi dieci anni di instabilità ci sono costati 265 miliardi di interessi in più sul debito pubblico. Già Andreotti lamentava la difficoltà di impostare politiche di lungo periodo». L’ex presidente del Senato ricorda come è arrivata al premierato: «Nel programma del centrodestra c’era il semipresidenzialismo alla francese. Nonostante fosse presente anche in disegni di legge del Pd, da una serie di consultazioni ho capito che si temeva di trascinare il presidente della Repubblica nell’agone politico. Allora ho virato verso il premierato, cercando di migliorare il modello israeliano».

Per il costituzionalista «ci sono tanti elementi su cui discutere, ma quello fondamentale è l’elezione diretta del premier. È vero che se ne parla dall’Assemblea costituente, quando venne considerata pericolosa perché avrebbe diviso il Paese dopo la guerra civile. Con la formula parlamentare è stato invece adottato un sistema proporzionale in cui ci si conta e si trovano accordi. Quando sento dire che le elezioni servono per trovare un vincitore mi spavento, perché penso che la politica serva a eleggere dei rappresentanti che cooperino per il bene comune. Le Costituzioni non si scrivono in astratto, ma in rapporto alla situazione che viviamo. Ora vogliamo dividere il Paese in due come negli Stati Uniti o in Francia?».

Il neoparlamentarismo
Casellati definisce la riforma «neoparlamentare, più somigliante cioè al parlamentarismo inglese che al presidenzialismo. Ora viviamo una fase di stabilità grazie all’omogeneità del centrodestra, ma vorrei che questa diventasse istituzionale. La riforma guarda al domani, mentre la Costituzione è nata da una paura. L’elezione diretta può coinvolgere di più i giovani, rafforzare il principio della sovranità popolare e in definitiva la democrazia. Non vedo una logica di vincitori e vinti, ma di una maggioranza che governi e di un’opposizione che sia propositiva. Per tutte le consultazioni che ho fatto mi sarei aspettata una maggiore collaborazione. Da presidente del Senato ricordo nell’ultima legislatura tre maggioranze improbabili oltre che inedite».

Zagrebelsky non condivide l’idea di un neoparlamentarismo: «La riforma si fonda sull’elezione diretta di un premier che non verrà scelto nel Parlamento. Difficile immaginare poi che i deputati si sentano autonomi se eletti nello stesso momento del capo del governo, si diceva addirittura con unica scheda, con un premio di maggioranza e senza preferenze. Se c’è instabilità politica è meglio una crisi che chiarisca la situazione. La riforma inoltre non garantisce la stabilità, perché per vincere occorrono una coalizione e dei compromessi. Si prevede infine una staffetta, cioè nel caso di sfiducia il presidente della Repubblica può nominare un nuovo premier non eletto. Non mi dica che questo le piace».

Replica Casellati: «A me piace tutto quel che ho sottoscritto. Prima di presentare il testo per esempio ho colto la proposta di modifica di gran parte dei costituzionalisti, che riteneva troppo rigida la soluzione per cui premier e governo dovessero cadere simultaneamente, tanto che ho fatto un emendamento per cui il secondo premier è l’eccezione rispetto alla regola, un’ipotesi residuale che può accadere una volta sola nella legislatura. Esiste poi il tema delle dimissioni per fatto personale. È vero che il Parlamento è stato marginalizzato negli anni, anche per la decretazione d’urgenza, ma non c’entra con questa riforma che anzi favorisce il rapporto tra governo e Parlamento. Inoltre, difendo la dignità dei parlamentari e la loro libertà di decidere nell’interesse del Paese».

La legge elettorale

Zagrebelsky rimarca che «non si può sostenere che il nuovo sistema sia parlamentare, ma che sarà più difficile fare la riforma elettorale di quella costituzionale». E quest’ultima è l’unica questione su cui i due concordano visibilmente. «La Costituzione non è la più bella del mondo – continua il professore – ma ha garantito 60 anni di pace sociale, per cui piuttosto che un salto nel buio preferisco tenerla così. Non abbiamo bisogno di complicazione, ma di semplificazione, di cui lei è ministra. E poi che posizione ha sulla reintroduzione delle preferenze?». «Non lo posso dire – risponde lei – per non condizionare il dibattito. La riforma ha appena iniziato la seconda lettura alla Camera, che spero termini entro la primavera, poi si farà su misura una legge elettorale su cui sono pronta al confronto con le opposizioni». Trascurato nel dibattito, come fa notare il direttore Malaguti, il ruolo del capo dello Stato. Per Zagrebelsky, «non solo i suoi poteri vengono erosi, ma può essere eletto dalla sola maggioranza, dunque perde la funzione di garanzia». Per Casellati «il suo mandato è stato ridotto a sei anni per non coincidere con le maggioranze e comunque in tutti questi anni si sono sempre trovate ampie convergenze per la sua nomina. Gli si è tolto il potere di scioglimento delle Camere solo per evitare che i partiti scarichino su di lui le loro responsabilità sulla soluzione delle crisi».

Il commento
di Carlo Crovella
Il nuovo mondo che si è ormai concretizzato (e che sarà destinato a irrobustire le sue caratteristiche) vede l’Occidente potenzialmente attaccato da nuovi e potenti nemici: la Cina (che predilige condurre le guerre sui temi economici, ma non è detto che tali conflitti non siano ugualmente “sanguinosi”), cui si accodano l’India e le Tigri del sud est asiatico, e poi la galassia islamica nota in geopolitica come il Grande Sud Islamico (dall’Asia centrale fino al Sahel, passando per Medio Oriente – Israele esclusa, ovviamente – e Magreb). Avversari così numerosi e così aggressivi richiedono, per poter rispondere efficacemente, catene di comando molto corte. Gli “ordini” devono arrivare rapidamente a chi li esegue.

Da circa 10-15 anni (quindi con lungimiranza rispetto a ciò che sta accadendo) io sono convinto della necessità di modificare profondamente l’intera Costituzione e in particolare la forma di governo. La “vecchia” Repubblica parlamentare è ormai “roba del secolo scorso” e ci espone a troppa fragilità esecutiva rispetto all’aggressività del nuovo mondo.

Personalmente sono un sostenitore del presidenzialismo puro, all’americana: il Presidente più forte che ci sia che si deve confrontare, provvedimento per provvedimento, con il Parlamento più forte che ci sia. L’equilibrio dei poteri dello stato viene garantito dalla totale indipendenza fra le elezioni presidenziali e quelle parlamentari. Il Presidente (che vede convergere in sé sia il ruolo di Capo dello Stato che quello di Capo del Governo) viene eletto direttamente dal popolo, ma in modo completamente autonomo rispetto alla formazione del Parlamento.

Il Presidente forma il “suo” governo, assume e licenzia i ministri a suo piacimento, non deve conquistarsi ex ante la mozione di fiducia parlamentare (questa è la grande differenza rispetto ad ogni altra forma), ma non ha neppure il salvagente della maggioranza parlamentare precostituita. Per varare qualsiasi provvedimento/legge che coinvolga il Parlamento, il Presidente si deve sudare l’approvazione in sede di singola votazione in aula. In questo “gioco”, che muta di volta in volta, si completa l’equilibrio politico fra i diversi poteri dello Stato.

A chi è preoccupato per l’accentramento di potere, in particolare nella figura del Presidente, faccio notare che gli Stati Uniti d’America si reggono su questo meccanismo da circa 250 anni e non sono certo una dittatura, anzi vengono considerati come una delle massime espressioni di democrazia.

Fra repubblica parlamentare e, all’opposto, presidenzialismo puro, si inseriscono due modelli intermedi: il semi-presidenzialismo alla francese e il cosiddetto premierato (elezione diretta del Capo del Governo). Premesso che nella vita non esiste nulla che abbia solo pregi e nessun difetto, io preferisco il presidenzialismo puro perché le due forme intermedie hanno un “vulnus” tecnico: prevedono l’elezione diretta del popolo alla carica che dovrebbe comandare, ma poi richiedono la fiducia parlamentare al governo esecutivo, per cui è necessario mescolare le due cose, finendo per fare un pastrocchio. In Francia, patria del semi-presidenzialismo, si è assistito all’agonia di tale specifico modello, laddove il Presidente in carica deve fare i conti con i parlamentari a favore o contro al “suo” governo, cioè al governo che, costituzionalmente, dovrebbe essere nominato esclusivamente per volere del Presidente della Repubblica.

Il premierato è ancora più macchinoso, perché, dovendo garantire al Premier eletto da popolo anche la maggioranza in parlamento, mescola le elezioni esecutive con quelle parlamentari, attraverso il tecnicismo chiamato “premio di maggioranza”. A differenza del parlamento all’americana, dove i seggi vengono assegnanti a quei candidati che il popolo giudica “i migliori”, nel caso del premio di maggioranza c’è il considerevole rischio che arriveranno in Parlamento dei personaggi che NON sono i migliori agli occhi del popolo, ma che stanno nella liste elettorali del Premier che vince a titolo personale. Potremmo avere (esagerando in negativo) un Parlamento di zerbini asserviti al Premier e non, come negli USA, un parlamento dei migliori che deve essere di volta in volta “conquistato” dalla positività dei progetti del Presidente.

Quindi nel meccanismo c’è un pezzo importante che non viene citato: la legge elettorale. Non viene citata nell’ipotesi di riforma costituzionale italiana per il semplice fatto che essa non è mai stata appannaggio della Costituzione, ma viene stabilita con una legge ordinaria dello Stato. Ma in realtà è un tassello fondamentale nel meccanismo del premierato. Io personalmente sono per una legge elettorale (che, poi, inserirei in Costituzione, così non la cambiamo ogni tre per due) in termini di maggioritario puro, all’anglosassone: in ogni sezione elettorale, ci sono due o più candidati che si sfidano direttamente e va in Parlamento chi prende almeno il 51%. In Italia non piace questo modello e in genere si preferiscono alternative più attenuate, che però lasciano spazio alla possibilità di manovrare le liste elettorali fin dalla loro formazione.

Con onestà intellettuale, io per primo sottolineo il “vulnus” del premierato, dimostrando che (su questo tema come su qualsiasi altro) non sono uno che si “beve” ciecamente le proposte solo perché provengono dalla sua parte politica. Sono anche convinto che la signora Meloni la pensi come me (cioè propenderebbe per il presidenzialismo puro), ma ha preferito, almeno per il momento, attenuare il senso di distacco dalla repubblica parlamentare per non renderlo troppo brusco, specie agli elettori centristi e della sinistra moderata. Chissà, magari si tratta di un “primo” passo una specie di bluff per poi virare verso il presidenzialismo puro.

In ogni caso, pur avendo ben chiari i difetti del premierato, sono convinto che sia meglio introdurre un meccanismo innovativo, pur con alcuni difetti, piuttosto che l’immobilismo nella forma di governo ormai vecchia e inadeguata al mondo attuale, quello con il quale è ormai costretto a confrontarsi qualsiasi paese occidentale.